邹玉川，原国家土地管理局局长，中国人民政治协商会议第九、十届全国委员会委员，中国土地学会第四、五届理事长。北大、南大、南农大土管学院兼职教授。
[导读]日前，原国家土地管理局局长，中国土地学会第四、五届理事长接受《中国自然资源报》专访，回顾改革开放40年来土地管理历程，总结土地使用制度改革经验，展望未来发展方向，充分体现了老一辈土地管理人对土地管理事业的热爱，启发我们新时代土地管理人的新思考。现予以转发，以飨读者。
邹玉川局长认为, “看问题要看整体、看全局、看长远，不能因为一时一域的问题，就放弃对长远目标的追求。”“制定政策要以基层的调研为根据，必须要有一线翔实的数据作支撑。”
谈到改革开放40年土地资源管理工作的历程，邹玉川局长总是有说不完的感悟。几十年来，他投身于土地管理的第一线，参与见证了土地管理事业从起步到改革发展的进程，用脑力、心力和脚力来思考转型期中国土地利用和管理的问题，推动中国土地管理领域的变革。
“无论是体制、机制、制度的构建与创新，还是各项改革的深化与完善，在探索与决策之间，既有成功的喜悦，也有挫折和奋进。”邹玉川说，他对今天土地管理事业的成就感到由衷的高兴，对今后的自然资源事业发展充满期待。
一、土地使用制度改革是我国整个经济体制改革浓墨重彩的一笔
1987年3月邹玉川从兵器工业部调入国家土地管理局,从此便与土地结下了不解之缘。历史的机遇，让他见证并经历了土地领域发生的巨大变迁。
1987年11月26日，深圳市政府划出一块面积为8588平方米的土地，进行50年使用年限的有偿出让拍卖。这是新中国第一次将土地权利作为商品。一个月后，广东省人大通过《深圳经济特区土地管理条例》，规定土地使用权可以有偿出让、转让。又过了4个月，《宪法修正草案》通过，把禁止出租土地的规定删去，改为“土地使用权可以按照法律的规定转让”。
回过头来看当时的变革，邹玉川感慨万千，“土地使用制度改革是我国整个经济体制改革的重要组成部分，也是其中色彩浓重的一笔。它率先突破了土地不是商品的禁区，在维护我国社会主义公有制的前提下，创造性地提出了土地所有权和使用权可以分离的构想。通过土地出让改变了长期以来我国土地无偿、无限期、不流动的计划模式，培育完善了土地市场，实现了土地从单纯的资源属性到资源资产属性并重的转变。”
如何看待过去30年土地领域发生的变迁？邹玉川说要客观。首先，土地使用制度改革从根本上巩固了社会主义土地公有制，并使国家土地所有权在经济上得到了实现。其次，它建立了用地的自我约束机制，改变了过去不节约用地、浪费土地的现象，促进了节约集约用地，加强了耕地保护。通过土地市场的建立，我国较快实现了土地资源的市场化配置，为社会主义市场经济体制的建立和完善奠定了坚实的基础、提供了宝贵的实践经验。更重要的是，土地使用制度的改革对我国的和平崛起起到了关键性作用。
改革开放之初，深圳等经济特区出让土地使用权，收取出让金，为城市基础设施建设融资，开创了一条以土地为信用基础，积累城市化原始资本的独特道路。从此，成百上千的现代城镇如雨后春笋般崛起。
邹玉川回忆到，当年，曾培炎同志在考察北京二轻系统企业“退二进三”以后，对土地使用制度改革给予了充分肯定，认为土地使用制度改革是促进企业改革的“靠山、后台、原动力”。
“同时，也要清醒地看到‘土地财政’带来的严重问题，房价降不下来，贫富差距拉大，占用大量资源，以及金融风险。”邹玉川认为，看问题要看整体、看全局、看长远，不能因为一时的问题，就放弃对长远目标的追求。决策要看本质，解决问题非一日之功。我们要看到已经解决了哪些，哪些还没有解决，要跟所处的时代和国家的实际情况相结合。我相信中国人特别是我们系统的同志，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，没有克服不了的因难。比如，深圳“土地财政”已经悄然退出，深圳的实践证明，以税收代替“土地财政”是可行的。
二、“耕地是可以动态平衡的”
回顾自己过往的工作，邹玉川认为最重要的一项就是确立和完善了耕地总量平衡制度。耕地总量平衡制度基于我国人多地少的基本国情，是现如今耕地保护制度的核心，也是我国经济管理体制和管理模式的重要基础。
1993年前后的房地产热，使我国耕地保护面临严峻的形势和巨大的压力。
回忆起当时的情景，邹玉川说，那可真是吃不好，睡不着。“当年国家组织搞的土地详查到1994年，基本数据已经都出来了。我的印象是当时建设用地数量已经不少了。”
1994年召开的部分省(区、市)的土地整理座谈会上，苏州市主管领导以及国土资源局的同志提出，经过土地整理，新增耕地5%～10%。“这让我们很震惊。如果苏州这样农地利用比较充分的地区，能够通过整理增加10%的耕地，那么全国通过农地整理增加的耕地面积就会非常可观了。”听了苏州的汇报后，邹玉川还不敢完全相信，他与当时国家土地管理局的同志决定去实地调研。
“当时在苏州，我和大家一天看13个点，实地看了土丘荒地、废河道等的平整。当地农民把废河泥挖出来，填到公路两边的荒沟地里，一片好地就‘造’出来了。当时调查出来宽度为一米以上的田埂超亿亩，再加上废河道、公路两边的废弃地、矿山的复垦等，这些都是可以通过土地整理变为耕地的。”
看完现场，邹玉川心里有底了，他想耕地总量能不能动态平衡？以此为基础，通过论证和测算，他提出了全国耕地总量平衡的构思。
一方面，在全国范围内配置土地资源和加强管理，减少对耕地的乱占滥用；另一方面，通过开发整理补充耕地，实现耕地占补平衡。“这一设想很快得到了中央领导的肯定。我们开始积极通过制度设计，建立省级耕地占补平衡制度，采用经济手段和政策措施，从而确定了我国的耕地保护机制的基础和管理模式。”邹玉川说。
政策刚提出来，也遭到了很多质疑。邹玉川认为，“动态平衡，不是今天提出来明天就实现，它是一个过程；其次，它的范围不是单纯的以县为单位，而是在一个大区域，才有回旋余地。通过开发、复垦、整理，三方面增加耕地来实现。”
这一过程让邹玉川体会最深的是，大政策一定要有基础数据作支撑，拍脑袋是不行的。而基层总是有各种求生存、求变化、求发展的创新点，要尽可能到一线去，这是获得真知的好机会。
三、四个 “不断进步的法宝”
回眸土地管理事业40年走过的历程，邹玉川总结了四个“得益于”，他说这是土地管理事业不断进步的法宝。
首先，得益于我国改革开放的大背景和宏观政策导向。没有国家的全面改革开放，就不会有土地使用制度改革的实验和成功；没有全党解放思想，开拓进取，就不会有土地使用制度改革的发展和未来。
其次，得益于中央坚强的领导和各部门的支持配合。他回忆说，早在国家土地管理局建立之初，邓小平等领导同志就明确提出了发挥土地资产作用，筹集城市建设资金的土地使用制度改革的初步设想，对土地使用制度改革给予了大力支持和具体指导，为推动土地管理事业的改革发展指明了方向。宪法和土地管理法的修改，党中央、国务院两次发文等，没有中央领导下决心是不可能办到的。“党中央、国务院领导同志的支持是我们做好工作的根本保证。现在，在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，我们更要依靠党中央、国务院的领导，更加努力地做好我们的资源管理和改革工作。”
再次，得益于地方的首创精神。土地使用制度改革是从深圳开始探索起步的；耕地占补动态平衡，是在考察苏州地区13个点以及对湖北等地的基础上提出来的；旧城改造是1991年在福州市长研讨班，调研“七星井”、“五一”广场周边改造后提出来的。真正的经验多半来自于基层的实践，只有根植于实践探索的改革经验，才会顺利推行并取得成功。
最后，得益于谋事创业的好班子，并且有一个“能战斗”的队伍。谈到班子，邹玉川多次提到王先进同志。“他是国家土地管理局第一任局长，我给他当了7年副手，深知他为人平和，更是刚正不阿。他把全部精力和心血都用到了事业上。国家土地管理局在非常艰苦的条件下，逐步建立各项制度，首次提出基本农田保护，乱占滥用耕地的整治取得显著成效。特别是提出并探索研究土地使用制度的改革，他是创始者。我接班后，班子的同志继承了先进同志的好思想、好作风，大家协同一致，班子成员之间没有‘疙疙瘩瘩’的事，都是一门心思干事业。”
谈到未来，邹玉川坚信，城乡统一的建设用地市场早晚有一天会实现。“市场经济没有分农村和城市，市场在资源配置中起决定性作用，并没有抛开农村，也没有抛开农村建设用地。”他认为，改革要稳步推进，现在还有很多条件不成熟，特别是规划没有起到应有的作用，基层管理还存在许多不太守规矩的现象。农村集体经营性建设用地入市试点取得了一定的成效，要实现大范围入市，就要规范好，不能把土地私有化。
“改革的过程不会一帆风顺，但大趋势是不可阻挡的。”邹玉川说。
